“小”变化催生“大”体制
——中国证监会探索“查审分离”成效显现
新华网北京8月23日电(记者赵晓辉、陈文仙)调查权归调查部门，处罚权归审理部门。这项2002年开始探索的看似简单的制度设计，打开了证券执法的创新之门。经过十余年的改革实践，以“查审分离”为核心的资本市场行政处罚体制已经基本确立，不仅规范了证监会的行政执法行为，也提高了行政执法的效率和质量。
从“查审一体”到“查审分离”
相对于执法而言，市场永远走在前边。证券执法制度的改革创新正是为了适应市场变化的需要。
1992年证监会成立时，并未设立一个单独部门负责证券、期货案件的查处。根据个案情况需要，仅在法律部设专人负责当时市场上某些个案的查处工作。直到1995年，证监会才成立稽查部，专门负责证券、期货市场违法行为的查处，随后更名为稽查局。
“在这个阶段，调查和处罚的权力都集中在稽查局，是‘查审一体’的。”中国证监会行政处罚委有关负责人说。
此后，2002年4月25日，证监会公布实施了《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》，贯彻落实“查审分离”的决定。根据通知，案件调查与审理分开，调查由稽查部门负责，审理由处罚委作出，具体事宜由法律部承办。处罚委由会内各部门副主任以上领导和各派出机构负责人组成。
近些年来，证监会不断完善“查审分离”制度。为了提高处罚部门的独立性和专业性，证监会于2006年设立了相对独立的处罚委及办公室，实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化、专职化和专业化。
“这在我国行政管理体系中尚属首例，不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新，也是我国金融监管具体模式的重大变革。”清华大学法学院教授汤欣说。
内部制衡让执法更规范有效
实际上，“查审分离”制度在一些发达的资本市场早有实践。记者获得的资料显示，从20世纪30年代起，特别是本世纪以来，不少发达国家在金融监管执法体制方面均有重大变革。这些市场的执法体制一方面强调处罚部门及其组成人员的独立性、专业性，树立执法权威；另一方面在处罚程序中引入司法或准司法元素，强化执法公正。同时，这些市场普遍存在和解机制，保障执法效率。
为了优化制度，中国证监会从2013年开始推出系列改革措施，进一步完善“查审分离”执法体制。这些措施包括：强化查审部门之间的衔接配合，建立案件“快速处理机制”；盘活内部资源，全面授予证监会派出机构行政处罚权；将原来的双层审理改为一层审理；启动委托证券交易所实施案件调查试点工作；探索建立行政和解制度，开展行政和解试点。
“‘查审分离’改变了证监会成立以来实行的调查、审理由稽查部门一管到底的做法，确立案件调查与审理部门相互配合、相互制约机制，初步建立起了分工明确、职责清晰、程序规范的处罚执法体制。这项改革有效地规范了证监会的行政执法行为，提高了行政执法的效率和质量。”中国人民大学法学院教授叶林说。
严打违法违规成效显著
一组数字值得关注。根据证监会提供的资料，自2006年处罚委成立以来，罚没款总金额超过20亿元，结案率保持在90%以上，涉及行政诉讼的复议率从2006年的15.6%下降为2013年的6.98%。
“从‘查审分离’体制运行多年的情况看，该项创新的制度优势正在逐步显现，对于证券执法的效率和质量均有明显的促进作用。”汤欣说。
数据显示，证监会行政处罚委自2006年10月成立至2014年12月底，共审结案件687件，作出496项行政处罚决定书和135项市场禁入决定书。
而在2010年至2013年期间，美国证监会由行政法官签署的初步裁定为152件；香港证监会2013至2014年度采取重大纪律行动结案的案件为65件；英国金融行为监管局2012-2013年度共作出罚款决定51件。与这些国家和地区相比，中国证监会行政程序结案数量和结案速度都处于较高水平。
在没收违法所得和罚款两种最为常见的财产处罚之外，中国证监会还经常使用多种处罚手段的组合进行处罚，近8年间对1535名个人给予警告，对328人采取市场禁入措施，其中91人被实施终身市场禁入。
从行政复议和行政诉讼数据来看，涉及行政处罚的当事人复议率从2006年的11.7%下降为2013年的6.7%。2015年上半年，证监会因行政处罚被提起的行政诉讼中，有16件行政诉讼一审胜诉，有18件行政诉讼二审胜诉。
专家认为，多年来的实践表明，“查审分离”体制在严格打击证券期货市场违法违规案件的同时，更加注重处罚的公正、公平，处罚质量得到明显提高。这一项创新对维护资本市场秩序起到了重要作用，也对金融监管执法体制创新做出了有益探索。
